中共将于10月26日至29日召开十九届五中全会，重头戏之一是讨论第14个五年规划（简称“十四五”）。这往往是外界观察中国经济走向的风向标。

作为“五年规划”的前身，中国的“五年计划”可以追溯到上世纪50年代，整个国家满目疮痍，百废待兴，建政初期中共因与美国为首的西方国家交恶， 受到孤立； 另一方面，来自前苏联的援助即关键又有限。

这一计划跨越了数十年，从中国的计划经济时代，走到目前的社会主义市场经济。中国为什么要制定五年规划？数十年来有哪些变与不变？

“五年规划”是什么

中国的“五年规划”简单说代表了中共官方给未来较长一段时间描绘的经济愿景和立下的发展目标。涵盖中国未来五年的重大建设项目、生产力分布、资源分配和消费服务结构等多项内容。

就上一次“十三五”规划来说，在经济发展一栏，有国内生产总值、全员劳动生产率、城镇化率等指标；在创新驱动一栏，有每万人口发明专利拥有量、科技进步贡献率，互联网普及率等；在民生福祉中，有农村贫困人口脱贫率、人均预期寿命等；而资源环境一栏则可以细化到森林覆盖率、二氧化硫排放量、地级城市空气质量优良天数比率等等。

中共从建政后的第四年，即1953年，开始实施第一个五年计划。到2005年一共编制了10个五年计划，期间从1963年至1965年由于经济调整而中断。从2006年起，“计划”一词改为“规划”，延续至今。

如同一个人随着年龄增长会经历不同的成长阶段，中共在不同时期有着不同的经济愿景。政府则根据每个时期的战略环境和国家任务制定计划，于是每个五年计划都带有明显的时代特征。

比如，“一五”提出的主要目标是为工业化奠定初步基础，“七五”立足于解决温饱问题，“九五”针对人民总体奔小康，“十三五”则强调全面建成小康社会，等等。

中国为什么要制定“五年规划”

中国的五年计划沿袭了前苏联“老大哥”的社会主义计划经济体制。

中共建政之初，人民生活贫困，有人连饭都吃不饱，更不用提工业生产。当时的中国没有能力产生飞机大炮，工厂没有大型冶金设备、发电设备等，连一颗螺丝钉都要飘洋过海而来。在政策上，中国刚刚完成土地改革的初步阶段，资产阶级的经济基础崩塌。

而前苏联当时在一系列五年计划的约束下实现了工业技术快速增长，并且运用其强大的军事设备在二战期间击退德军。中共领导层认为，前苏联的五年计划是该国跃升为世界强权的重要原因。

在这样的背景下，中共开始以苏联为师，制定雄心勃勃的五年计划。

为了加速工业成长，中国在五大方向上紧跟苏联：强调整个计划期间维持高增长，以重工业为经济成长的指标，采取高额的储蓄和投资利率来确保高增长，改造农业体制，以及偏向资本密集型技术。

另外还增加了一项苛刻的“原始积累”政策，就是以极低的价格强迫收购超过农民总生产量四分之一的粮食。这项政策令农民仅够维持温饱，而政府则可以保证城市的粮食供应，并压低城市人民的工资水平。

至于中共为何追随苏联模式，学界一直争论不休。著名中国历史学者史景迁（Jonathan Spence）认为，采用苏联模式有助于揭示新中国反资本主义、反帝国主义的本质。另外，中共在激烈的革命对抗之后夺取政权，更必须依赖某种权力运作模式在这个贫穷困顿的国家里实践社会主义。

中国“五年规划”的历史变迁

中国的五年计划决定了“中国式”发展的进程。

1953年开始实施“一五”计划，当时的中国领导层为了准备经济重组，设定了选拔新官僚干部的标准，并根据人民所属工作单位来组织群众，以增强社会控制。这样以来，中国走向一种高度集中化的机制，各省党委书记依靠地方级党组织的紧密联系，确保中央的命令能够落实。这种制度一直延续至今。

到了1955年底，在私人企业正式收归国有之后，纯粹的私人企业不复存在，全中国仅存两种工业组织形态：国营与公私合营企业。国有企业至今仍在中国经济结构中占主导地位。

从2006年的“十一五”开始，中国把“计划”二字改为“规划”。一字之差，却暗示了巨大转变。

“计划”强调政府的强制、指令作用，而“规划”则强调政府在新市场经济环境中的调控作用。如果用树木与森林做比喻，“计划”是规定每棵树长多高、长多粗，而“规划”则是统筹安排整片森林，只要在整体规范内，每颗树有一定自由的生长空间。

最初政府在五年计划中会定下非常详细的量化目标，成为唯一调控经济的手段。后来逐渐向策略性的指引过渡，更加依赖市场机制推动发展目标。

这也是由当时的历史背景决定。中共建政之初，中国几乎没有大型工业生产，政府决定以定量的方式来规范生产，生产什么和生产多少，都要依据国家指令。

“那年的化肥生产能力是28万吨，叫他（厂长）完成30万吨，就差两万吨，但是他（厂长）是举全厂之力啊，”中国吉林石化公司工会原副主席于万夫在中国中央电视台制作的记录片中感概。

而改革开放后，中国逐步加入全球化进程，与国际市场接轨，许多行业逐渐形成自己的发展模式。此时“市场调节”进入经济范畴，政府的调控作用相对减少。

从2006年起，中共开始促进中国经济由主要依靠投资和出口的发展，向消费型经济转变。也就是在这一年，“计划”被改为“规划”，中国进一步从计划经济向社会主义市场经济转变。

相比以前政府以定量方式决定生产，中国的民营企业此时有了一定空间参与市场竞争。但这并不意味着“国家之手”已不复存在。阿里巴巴的创始人马云就据曾表态，“只要国家需要，随时把支付宝献给国家”。

进入2011年的“十二五”，中国把更多关注投向内部经济失衡问题，诸如“包容性增长”、“扩内需”等成为规划中的关键词，其目标是要促使中国经济质与量同步增长。

到了今年的“十四五”，因应新冠肺炎疫情、中美战略竞争加强、全球经济疲软等环境，外界预计本次规划将强调实现国内、国际相互促进的“双循环”，促进“世界工厂”中国向“自力更生”发展国内市场转变。

“五年规划”如何制定和评估

“五年规划”的具体制定和评估过程并不完全透明，我们只能从中国官方媒体和一些了解内幕的学者中观察到一二。

中国各级政府会分析过去和现在的经济及社会发展状况，以及国际发展动态，了解新一轮五年发展的国际环境。在分析国内、国际形势的基础上，提出未来发展的方向和目标。

每个五年规划一般在上个规划实施的中期就开始制定了，一般持续两到三年。

制订过程牵扯不同的政府部门和研究机构，过程相当复杂。要经过课题研究、思路形成、规划纲要起草、专项规划形成、征求意见和衔接阶段，直到最后完成并提交中国全国人大讨论审议。

“五年规划”如何实施

在一个拥有14亿人口的国家里，内容如此庞大的计划真的能实现吗？

简单回答就是，有的能，有的不能。

比如，1950年代的“一五”计划超额完成，被认为是计划经济时代实施最成功的计划。当时的中国领导人似乎乐观其成，认为“二五”后，中国社会经济面貌将发生根本变化，提前建成具有现代工业、农业和科学文化的社会主义国家。

然而，有时计划的确赶不上变化。由于1958年“大跃进”和“反右”运动对经济造成重大破坏，加上自然灾害等因素，国民经济主要比例关系失调，财政连年赤字。于是“二五”成为不切实际的空想，也成为绩效最差的一个五年计划。

中国的五年规划确实带来了巨大社会改变，经历了“一五”以来六十多个春秋，中国早已非同以往。当初“一五”计划时要求中国钢铁产量达到535万吨，而这只是目前中国钢铁制造三天的产量。然而进入新的时代，中国在全球经济中错综复杂的利益纠葛，也令五年规划不断受到质疑。

一些支持五年规划的学者认为，该体制是发挥政府与市场“两双手”、中央与地方“两个积极性”的重要手段，是中国经济发展的重要动力。

不过，反对者认为，五年规划对经济的实质影响有限。由于各种利益盘根错节，政府官僚机构往往很难依据某种大而全的规划重新配置资源。加上市场化之后，某些产业已经形成独立的发展轨迹，如果按照指标确切落实五年规划，政府对市场的干预不堪设想。